对话人
中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授 郭泽强
华东政法大学房地产政策法律研究所所长 杨勤法
政府市场社会相互协同
记者：老年人人口快速攀升，养老市场潜力巨大。而养老产业要真正成为经济发展新引擎，政府、市场和社会该如何发挥协同作用？
郭泽强：从发达国家走过的历程来看，养老模式大致有两种类型，一种是由政府主导覆盖全社会的高福利的一元模式。其不足在于可能会助长了公民对政府的依赖，且国家财政支出的压力增大，难以为继。若要改变这种既定的一元模式又往往举步维艰，最终导致国家发展活力减弱，经济发展受损。另一种是多元模式，主要由个人合理负担，鼓励社会多方自愿参与，支持企业进入，发挥市场机制的作用，逐步形成多元共赢的组合模式和保障体系。这种模式既可克服公民对政府的依赖，又能满足公民日益增长的个性化的养老需求，有利于增强国家可持续发展的动力和培育良好的社会风尚，其优势不言自明，故已成为很多国家(地区)养老模式的理性选择。
养老产业是一个包括不同形式的多层次综合体系，政府、市场和社会在其中扮演不同的角色，任何一种机制都不可能解决全部问题。当前，政府应该承担发展养老产业的主导作用，主要体现在总体规划、政策支持和监督管理三个方面。清晰界定政府的主导位置后，要充分调动养老产业中市场的主体地位，在满足老年人基本养老服务需求的基础上，多渠道引入市场中各种主体参与，特别是调动民间资本积极性，弥补政府保障力量的不足，满足老年人多层次、多样化的养老需求。
杨勤法：随着我国老龄化的快速出现，对养老服务的需求会不断增加，养老产业将成为我国经济的下一个蓝海。养老产业涵盖的范围非常广泛，养老基础设施、养老产品、康复保健、文化教育、休闲娱乐、养老社区等，与老年有关的医疗产业市场如专科医院、社区医院、康复医院等，甚至与老年医疗相配套的老年器械产业如拐杖、轮椅等，都可以纳入养老产业。
要使养老产业成为经济发展新引擎，需要政府、市场、社会各方的正确定位，发挥各自功能。
首先，要有效发挥政府在养老产业中的主导作用，政府应清楚在养老产业哪些可为、哪些不可为。我国现有的养老政策，更多的体现在政策和规划层面，涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强，相关的法律法规不完善，有些政策界限需要有所创新与突破。比如，养老产业属于土地占用型的产业，需要土地与房产。养老产业涉及多个政府部门，政府部门间应建立沟通协调机制。
其次，养老既然是一个产业，就应按产业规律运行。产业发展的主体一定是市场，为此应充分发挥市场的主体作用。按照国家的养老规划，应完善公建民营养老机构管理办法，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革。
最后，要发挥社会的协同作用。社会各界要为老年健康产业提供全方位的支持，包括老年教育、老年文化、老年娱乐等，加强涉老数据、信息的汇集整合和发掘运用，建立基于大数据的可信统计分析决策机制，更好地服务于保障改善老年人民生和大众创业、万众创新的项目等。
完善三位一体服务体系
记者：机构养老，就是老人到养老院、养老公寓、养老社区等机构里面养老。有人认为，机构养老就是市场化养老，而市场化养老就是高端化养老。这种观点是否正确？
郭泽强：从逻辑上讲，机构养老与市场化养老属于养老的不同类型，两者存在交叉，不应简单等同。机构养老主要是通过法人机构，或者是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构，来完成老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务。市场化养老则是以养老产业以市场化供给为主要标志的养老类型。养老机构在社会养老服务体系中具有重要支撑作用，养老服务机构在建设和运行中也具有一定的市场化性质，且市场化在一定程度上可以满足部分老年人的较高水平养老需求。
我认为，养老机构的第一属性还应是公益性，市场化只能是其次要属性，应当服务于公益性的功能与属性。此外，市场化养老绝不等同于高端化养老。市场化是为了整合社会养老各种服务资源而采取的手段，提供质量优良、价格适度的养老服务才应是机构养老服务的根本目标，其高端化应主要表现在养老服务人才、服务内容、服务质量等方面，而并非高端化的甚至豪华的养老设施设备。
杨勤法：我国的机构养老主要是公办养老机构和民办养老机构。公办养老机构有部分公建民营养老机构；民办养老机构分营利性和非营利性的，非营利性的养老机构，一般登记为民办非企业单位，营利性的养老机构一般登记为企业。无论养老院、养老公寓或养老社区，有公办的、也有民办的。机构养老不等于市场化养老，国家通过土地划拨、优惠贷款、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构。目前公办养老机构在我国养老机构仍占主要比例，国家承担了养老机构的主要开办和运行费用。由于我国老龄人口的数量不断增大，公办养老机构难以满足日益增长的需要，我国要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，发展和完善居家养老、社区养老、机构养老等三位一体的服务体系，让社会资金更多地参与到养老服务业。
市场化养老也不是所谓的高端养老，市场化的目的是调动社会一切资源，按照市场规律，发挥市场主体的积极性，为社会提供更多的养老服务。市场化的结果是让更多的老人能享受到机构养老的便利而不是相反。在制定机构养老政策时，公办养老机构和部分公建民营养老机构要保持非营利性。
开办养老机构应明确是否营利
记者：我国绝大多数民办养老机构，都注册成为公益性质的民办非企业单位，按规定不能营利和分红。然而，民营资本不是做慈善的，养老产业该如何平衡公益性与营利性？
郭泽强：目前，我国公办养老机构共有3种模式：公办公营、公办民营、公建民营。对这一群体的产业发展，上面三种模式，在公益性与营利性之间，都必须首先提倡公益性优先，兼顾营利性。如果养老产业以营利为主，过分追求利益，意味着养老服务的价格也可能会水涨船高，不再是养老的机构而是收取老年人钱财的吸金石，可能成为老年人的噩梦。我认为，平衡公益性与营利性，首先公益性的养老服务产业要形成全覆盖。简言之，就是以居家养老为基础，以公益养老服务机构与社区养老服务中心为主体，以营利性机构作为补充，最终才能整合成一个立体的、满足不同层次的养老服务体系。同时，为了防止公益性养老院采取商业性质，主要是通过建章立制、明确边界来解决公办公营、公办民营、公建民营三种模式的单位责任与个人追责。
杨勤法：民营资本进入养老产业，按我国现行政策，既有注册为营利性的企业，也有登记为非营利性的非企业单位。为保证养老产业的资本投入，必须平衡公益性与营利性。
在申请开办养老机构时，必须明确是否营利。如果是营利性的，则由开办单位自行决定经营(包括收费等)，国家不加干预，养老机构按企业依法经营及纳税等，国家也不做资金投入，不给相应的优惠。对于非营利性(公益性)的养老机构，开办单位可以获得一些其他的合理利益。如税收优惠、品牌宣传、产品采购等。企业用于开办非营利性养老机构的资金可以免税；开办非营利性养老机构的企业可以提升品牌形象；开办非营利性养老机构的企业可以从事养老机构的上下游产业，其开办的养老机构可以优先采购其产品等。登记为非营利性的养老机构，就不应按商业性质经营，必须提供公益性的养老服务，同时可以享受相关的政策优惠，如土地划拨、财政补贴、贷款贴息、税收减免等。
押金无法退回可能涉嫌犯罪
记者：民办养老院收取高额押金用于投资赚取利润，已成了行业潜规则。现行法律法规中，对于养老院收取的押金是否存在监管盲区？向社会不特定对象吸收资金是否涉嫌非法集资？
郭泽强：关于养老机构的收费问题，主要是《养老机构管理办法》第十九条予以规定：“养老机构应当依照其登记类型、经营性质、设施设备条件、管理水平、服务质量、护理等级等因素确定服务项目的收费标准。养老机构应当在醒目位置公示各类服务项目收费标准和收费依据，并遵守国家和地方政府价格管理有关规定。”据此规定，无论公办，还是民办养老机构都需要公示收费依据，并且遵循国家和地方标准收取费用，以实际满足养老需要。民办养老院收取的押金并没有法律依据。
一些民营养老机构会收取押金，已经成为行业默认的规则。押金的具体数额要以双方协商为准，依照合同来确定；目前的法律法规中，对于民办养老院的资金监管范围是他们的运营资金费用，但对押金的用途并没有规定和监管，处于“盲区”。实践中，民办养老院如将老人押金用于投资，一旦资金链条断裂，将给老人生活带来重大影响。如果民办养老机构以交押金的名义向老年人收取款项，并给予一定回报，约定一定期限可以退回本金的，这就涉嫌非法集资或非法吸收或者变相吸收公众存款。
杨勤法：民办养老机构收取各种名义的押金(预付款、保证金等)，现行法律确实没有明确的规定，养老机构收取押金的监管主体并不清晰，到底是民政部门、金融监管部门、市场监管部门还是其他部门，没有一个明确的界定，监管部门管理的法律依据也不具体。
为保障老年人的权益，对于民办养老机构收取押金的行为，相关部门可以建立统一的单用途卡协同监管平台，确保发卡信息透明，实施动态智能监管。明确实行押金风险警示制度，发卡主体的押金达到规定的风险警示标准后，应当采取银行专户管理或购买履约保证保险、担保函等风险防范措施。建立覆盖单用途卡全过程管理的信用治理体系，健全信用联动奖惩机制，做到事前信用核查，事中信用分类监管，事后联动奖惩。（王阳）
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